李克强总理在11月1日召开的地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上指出，面对错综复杂的国内外经济形势和经济下行压力，新一届政府把转变职能作为第一件大事，紧紧抓住不放，使社会投资和创业热情迸发，经济呈现出稳中向好的形势。加快改革与调整结构叠加的效果，超出人们预期。

　　在地方政府职能转变和机构改革中，重中之重是职能转变。职能转变是机构改革的前提与基础，前者是“神”，后者是“形”，只有在厘清并界定职能的基础上，才能依据职责权限进行机构改革。在改革中，政府职能转变应明确以下几个方面的内容：

　　第一，职能转变的方向是理顺政府与市场、社会之间的关系。随着市场经济的发展与公民社会的发育，政府应当通过政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会事务管理中的作用。政府自身从大量的微观经济管理与社会管理中抽身出来，把该由政府管理的事项切实管好。

　　此次改革把行政审批制度改革作为政府职能转变的抓手和突破口，对政府来说是一场削减利益的自我改革。因此，要防止以下问题的出现：一是明放暗不放。一些下放、减少的行政审批权被地方政府截流，也有一些仍然掌握在政府下属的事业单位手中。应建立起合理的评估与监督机制，保证公众、媒体、人大等多元主体的充分参与。二是放权无人接。当前我国的社会组织发育并不成熟，企业的资质审查等依靠行业协会来监管，可能会出现无人有能力承接的问题。因此，应当把放权与社会力量的培育结合起来。三是政府工作的流程再造问题。有些地方试点网络行政审批改革，但其工作规则和程序却并没有给公民带来真正便利。因此，任何一项与公众生活、企业经营、社会组织活动密切相关的政策出台或修改，都应保证公众的参与、信息的公开透明，使流程优化具有合理依据。四是放权后的监管问题。在放权之后，原来的事前审批转为事后监督，如果政府监管能力没有相应提高，就会难逃“一放就乱、一乱就收”的恶性循环。因此，应提高而不是降低对政府工作的要求，提高政府的精细化管理能力。

　　第二，政府职能转变的依据是经济社会的发展。一个时期内，政府职能不是固定不变，而是一个动态调整的过程。政府职能应向什么方向转、如何转应与当时的社会经济环境相适应。1986年，中国政府首次提出职能转变，先是从微观经济管理转变到宏观经济调控；2003年机构改革明确提出政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；随着经济的发展和市场经济体制的完善，政府公共服务、社会管理方面的薄弱之处凸显，中国政府2008年开始将保障和改善民生、加强社会管理和公共服务列为改革重点。

　　当前，人口的老龄化、生态环境恶化、食品安全问题升温以及城乡、地区、贫富差距拉大等问题都需要关注，今后政府职能转变的方向应从减少直接经济管理转向加强公共管理，以管理能力的提高促进养老、卫生、教育、扶贫等公共服务的供给，促进食品、环境等监管能力的提高。但是，当前我国财政供养人口的结构性特点却与社会发展需求有距离：中央偏低而地方偏高，从事经济、政工、后勤的人员偏高，而从事公共服务和社会保障、财税、警察等方面的人员偏低。因此，结构性方面的改革，例如行政机构、人员的调整也应与社会现实需求相适应。

　　第三，政府职能转变既需关注结构调整，更需关注程序变革。行政体制改革既包括结构性变革，也包括程序性变革。前者主要指结构的调整，解决权力的归属问题，而后者主要指程序的运作，解决权力的运行问题。当前的改革主要关注第一个问题，重点在于机构、人员的调整、精简，对于第二个问题关注还较少。这导致公共政策的执行力不够，许多政府框架内的公共服务都没有得到切实履行，政府应从运作机制入手，从政府过程的整体设计到具体工作的流程安排，建章立制，规范好权力的运行。通过建立与完善民主决策制度、公民参与制度、专家咨询制度、政务公开制度、政府采购制度、行政问责制、绩效评估制度等保障并推进政府职能转变。例如，以公民参与、民主决策提高决策的合法性，以专家咨询提高决策的科学性，以政务公开解决政府工作的透明度问题，以行政问责、绩效评估提高政府的执行力，以政府采购减少政府财政压力和培育社会力量。

　　从以上分析来看，此次改革的目标清晰、方向明确，但是，如果要厘清并理顺政府、市场和社会的关系，实现政府内部各项职能的合理配置，还需要在结构性变革和程序性变革方面进行精细化的设计，以各项配套措施提高决策的执行力。

　　（作者：中国政法大学政治与公共管理学院教授）